octubre 16, 2009

3. Historia y Contexto. Autodefensas y paramilitares, actores del conflicto armado y de la paz

3. Gobierno de Belisario Betancur (1982-1986). La descentralización


Colombia: Autodefensas y paramilitares, actores del conflicto armado y de la paz

Idea general, comentarios, selección de textos y resúmenes a cargo de Juan Rubbini (2009)


El acopio de información objetiva y documentada -no sesgada ni parcializada- sobre los grupos paramilitares y de autodefensas se hace difícil de obtener y sistematizar puesto que suelen presentarse sus actuaciones fragmentariamente y de manera aislada e inconexa en los textos a la mano que han intentado poner claridad y hacer precisiones sobre el conflicto armado colombiano.



No existe tampoco un relato consistente que profundice en los diversos aspectos que se han conjugado a través del tiempo para definir el perfil de estas organizaciones armadas que han hecho de la ‘desorganización' un modo de camuflaje en los distintos ambientes geográficos y sociales por los cuales se han ido extendiendo en la medida que las guerrillas se multiplicaban y el Estado se encogía y diluía incapaz de enfrentar exitosamente a la subversión y brindar protección suficiente a los sectores de la sociedad agredidos por la presión guerrillera. Mientras que en el caso de las guerrillas puede seguirse el hilo conductor de su existencia, al menos en sus rasgos más públicos y evidentes, no existe en el estudio del fenómeno paramilitar antecedentes que permitan ir más allá de lo apenas elemental y obvio cuando sería de sumo interés contar con material que permita ahondar en su naturaleza, génesis y tipificación, sin caer en los lugares comunes que han proliferado en el pasado teñidos de sensacionalismo y amarillismo, lo cual poco sirve a la hora de diagnosticar sus mecanismos de reproducción y propagación.


Por esto es tan importante que los procesos de Justicia y Paz sean acompañados por la opinión en búsqueda de evitar que tanto el Estado como los grupos armados ilegales empeñados en proseguir las hostilidades diluyan sus responsabilidades en la degradación y subsistencia misma del conflicto armado utilizando y estigmatizando a quienes se han desarmado y desmovilizado en el marco de su voluntad de reconciliación como los chivos emisarios a quienes por sus confesiones voluntarias -y ante el silencio y las omisiones de verdad por parte de quienes fueron sus enemigos- se los quiere ahora convertir en parias de la sociedad y los únicos y principales responsables de la violencia y la guerra en Colombia. No se trata de reivindicar a los grupos paramilitares y de autodefensas, ni siquiera intentar justificar sus actuaciones en el marco del conflicto armado, mucho menos de caer en la apología del delito, sino de intentar comprender y explicar por qué han sucedido en Colombia las desgracias que siguen sucediendo y qué es lo que realmente corresponde aprender como de la Historia, y ella nos puede enseñar para alentar y difundir como lección que no nos condene a repetir la secuencia de las infamias y los crímenes en nombre de absolutamente ninguna pretendida causa ni bandera.


En el capítulo de hoy nos enfocaremos sobre el aspecto de la descentralización en el gobierno Betancur siendo que es uno de los factores que habiendo sido reclamado históricamente por las guerrillas marxistas vino paradójicamente a ser considerado unos cuantos años después como uno de los elementos que favoreció la economía-política de los grupos de autodefensa y su influencia creciente en la toma de decisiones de las sociedades regionales abrumadas por las guerrillas y relegadas al olvido y desamparo por parte de las políticas emanadas por el Estado central.


Cuando se menciona el inventario de las causas objetivas que favorecieron el desarrollo y propagación de los grupos de autodefensas -asentadas principalmente como el propio conflicto armado en las zonas rurales y colindantes- el asunto de la descentralización entra en juego, y participa del análisis de contexto tanto como los temas de financiación proveniente de distintos eslabones del narcotráfico, ausencia y debilidad del Estado en amplios territorios, contrarreforma agraria y lavado de activos, vínculos con el aparato militar del Estado, presión agresiva de las guerrillas, búsqueda de reconocimiento político, así como con un ramillete de otras causas donde florecen también causas subjetivas poderosas tales como temores por la inseguridad personal, ascenso y reconocimiento social, entre otros.


La complejidad de causas y razones es tan vasta e intrincada que se entiende que sobre estos temas haya tanto confusión explicable como desinformación interesada. Razones suficientes para hurgar, hurgar y hurgar en el aluvión de la Historia esperanzados en que finalmente y como nos recuerdan los Evangelios: "la verdad nos hará libres".


3. Gobierno de Belisario Betancur (1982-1986)
Por Juan Camilo Restrepo
Nueva Historia de Colombia
Editorial Planeta 1989, r. 1998

La descentralización


Con anterioridad al inicio de la administración Betancur, el país venía reclamando una mayor dosis de descentralización. Ya el presidente López Michelsen (1974-1978) había intentado, aunque fallidamente, convocar una Asamblea Constituyente que tendría como uno de sus objetivos principales revisar el régimen departamental y municipal. Posteriormente, durante la administración Turbay Ayala (1978-1982), se continuó con preocupaciones similares. Para tal efecto se convocó una misión de expertos presidida por el académico Richard Bird, cuyas conclusiones serían de mucha utilidad.


Una de las principales conclusiones del informe académico concluido durante la administración Turbay era la de otorgar elasticidad a los tributos departamentales y municipales. Las estadísticas mostraban claramente que mientras los impuestos nacionales (rentas, ventas y aduanas) eran los que crecían más armónicamente, los asignados a las entidades territoriales no se comportaban de la misma manera.


El gobierno tramitó entonces ante el Congreso un proyecto de ley que en buena parte desarrollaba las conclusiones de lo que se conoce como la misión Wiesner-Bird. El resultado de ello fue la ley 14 de 1983, que reestructuró los impuestos de industria y comercio, predial, consumo de licores y cigarrillos, timbre de vehículos, impuesto a la gasolina y las regalías del denominado chance.


La ley 14 fue, sin lugar a dudas, un paso en el camino de la descentralización fiscal de inmensa importancia. Por eso pudo decir el presidente durante la ceremonia de su sanción lo siguiente:


"Probablemente desde 1913 no aprobaba el Congreso una reforma de tan profundas consecuencias descentralizadoras, que sin necesidad de crear nuevas y sofisticadas figuras tributarias, permite superar la debilidad económica y fiscal de municipios y departamentos, cuando las estadísticas venían demostrando cómo mientras en 1930 los departamentos y municipios recibían cerca del 70 % de los recursos públicos, en 1980 sólo estaban recibiendo las transferencias nacionales, el 30 % de dichos recursos".


El otro punto culminante del itinerario descentralizador de la administración Betancur fue la ley 12 de 1986, por medio de la cual se transfirieron importantes porcentajes del producido del IVA para financiar las áreas prioritarias de la inversión municipal. Éste es el antecedente legal inmediato del proceso que el Constituyente de 1991 profundizaría con las disposiciones sobre participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación (artículo 357 de la Constitución).


Con la ley 12 de 1986 se presentó en su momento el mismo fenómeno que hemos presenciado posteriormente con las transferencias acrecidas que decretó el Constituyente de 1991, a saber, que no estuvieron acompañadas de una reducción paralela del tamaño del gobierno central, como era lógico esperar. Cuando se inicia un proceso descentralizador, o cuando se profundiza, ello se hace para transferir a las entidades territoriales no sólo mayores recursos sino también mayores responsabilidades de gasto, con lo cual el gobierno central debe reducirse de tamaño.



Infortunadamente en Colombia las cosas no han resultado así. Primero con la ley 12 de 1986 y después con la Constitución de 1991 se incrementaron sensiblemente los volúmenes de recursos transferidos hacia las entidades territoriales, pero el gobierno central continuó en crecimiento vertiginoso. De ahí que si la situación de las finanzas públicas muestra dificultades, no toda la responsabilidad puede hacerse recaer sobre el proceso de descentralización como a veces se hace con simplismo.


El acto legislativo Nº 1 de 1986, por el cual se dispuso la elección popular de alcaldes, y que como veremos más adelante constituye uno de los puntos culminantes de los cambios políticos introducidos en el país durante la administración Betancur, no se entendería cabalmente si no se le pone en la perspectiva de las dos leyes fiscales cruciales que se expidieron durante el cuatrienio: la ley 14 de 1983 y la ley 12 de 1986.


"La ley 14 de 1983 -afirma Mario Calderón Rivera- fue el punto de partida para definir una nueva perspectiva fiscal para departamentos y municipios. Se buscó primordialmente revivir las fuentes tradicionales de ingresos, en ocasiones mermadas hasta el agotamiento, por causas muy diversas a las cuales no fueron ajenas, desde luego, la incuria y la falta de imaginación. Sin embargo, una ampliación de la base tributaria y un esquema audaz para manejar con eficacia recursos posibles, constituyeron el primer paso para avanzar en el camino que tendría en la ley 12 de 1986 su gran culminación." Así se alimentó nuevas formas de vida política y se dio la oportunidad para renovar la fisonomía integral de la nación. "Sin estos prerrequisitos fiscales y legales la elección popular de alcaldes habría resultado un peligroso salto al vacío".


Elección popular de alcaldes


La idea de elegir popularmente a los alcaldes en Colombia no era nueva. Desde comienzos del siglo XX se venía hablando de ella, y en el Congreso Nacional se habían presentado diversos proyectos de acto legislativo en tal sentido que, sin embargo, no habían prosperado. El tema vuelve a ser mencionado en los acuerdos de La Uribe (con las FARC) que celebra la comisión de paz con los representantes de los alzados en armas. Era un anhelo nacional al cual le faltaba una fuerza catalizadora. El gran mérito de la administración Betancur -y de su ministro Jaime Castro, que jugó papel decisivo en esta empresa- fue haber promovido los diversos acuerdos políticos que hicieron posible la expedición del acto legislativo Nº 1 de 1986.


En términos sencillos, el ministro Jaime Castro explicaba así la trascendencia de la innovación constitucional: "La idea era vieja. Sobre ella prácticamente existía consenso. Lo que ocurría era que, por circunstancias de distinto orden, al momento de la decisión, la voluntad de los gobiernos y de los congresos se paralizaba. Pero había necesidad de convertirla en realidad algún día, por razones de orden político y administrativo. En el mundo actual, cuando está por concluir el siglo XX, no se concibe una organización estatal que no le confiera a los ciudadanos, el derecho a escoger, sin intermediarios, la autoridad que de manera más inmediata decide sobre los asuntos que interesan a esos ciudadanos. Individual o socialmente considerados. Así se amplían y se consolidan los derechos políticos de la comunidad. Hay también razones de orden administrativo, que tienen que ver con la estabilidad del funcionario, con la autoridad, el peso y el respaldo con que cuente para poder ejecutar una tarea en beneficio de la comunidad. El alcalde en otras épocas estaba hecho para presidir las celebraciones históricas, el 20 de julio, el 7 de agosto, el 12 de octubre y pronunciar los discursos respectivos. A medida que ha evolucionado la sociedad y han cambiado las necesidades y aspiraciones de las gentes, el alcalde, que tenía papel puramente decorativo y hacía las veces de Jefe de Estado a nivel municipal, se ha convertido en gestor del progreso y del mejoramiento de la comunidad, en gerente de unos servicios públicos locales. Para el cumplimiento de esa tarea, el alcalde necesita respaldo ciudadano, autoridad política, independencia y estabilidad en el cargo, que solo se garantizan con la elección popular y el período fijo".


Las dudas que algunos pudieron abrigar en un comienzo sobre las bondades de la elección popular de alcaldes están hoy en día superadas. El alcalde ha acercado el gobierno a las comunidades. Con el correr del tiempo, el perfil académico y profesional del alcalde colombiano ha ido mejorando como lo demuestran diversos estudios. Hoy en día sería poco menos que impensable retornar a la situación anterior al acto legislativo Nº 1 de 1986.


Conclusiones


El gobierno de Belisario Betancur fue, en cierta manera, un gobierno de transición hacia el país moderno que se asomaba al siglo XXI.



Podemos afirmar sin temor a equivocarnos que el árbol de tolerancia política y de modernidad institucional que florece con la Constitución de 1991 hunde sus raíces en el terreno abonado por la administración Betancur.


En política internacional, su figura presidencial jugó un papel descollante. La decisión de ingresar al grupo de los No Alineados y los intentos de mediar desde el grupo Contadora en el conflicto centroamericano fueron, quizás, los momentos más vistosos de la gestión internacional.

En próximos capítulos volveremos sobre Belisario Betancur y su presidencia desde otros textos y autores (Nota del editor)


(Continúa...)

1 comentario:

  1. Se hace necesario una mejor explicación para efectos de la importancia de la ley 14 de 1983, como ley de fortalecimiento de los fiscos municipales, su caracteristica de ley especial, con lo cual le permitiria a los muicipios avolir los ancestros de bajo crecimiento en la captación de sus recursos al no permitir que se desvirtue la importancia de la lye , desde las grandes corporaciones jurídicas, quienes vienen dando al traste con el espiritu de lo legislado en ella.

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